中央民族大學(xué)法學(xué)院副院長、全國港澳研究會理事田飛龍，2月15日在大公報(bào)《「一國兩制」實(shí)踐新階段筆談》專欄刊發(fā)文章《全面管治權(quán)與中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化》。

文章指出，中央全面管治權(quán)具有全面性和根本性，具有完整的權(quán)力構(gòu)成與譜系。中央全面管治權(quán)法理確立不代表對香港實(shí)行面面俱到實(shí)際管治，是與特區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一，其核心法益是「一國兩制」中的「一國」，即國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益，而特區(qū)高度自治權(quán)所保護(hù)的是「一國兩制」中的「兩制」，即香港的繁榮穩(wěn)定。

文章指出，中央港澳辦與中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化，是將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由原來國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)變成黨中央辦事機(jī)構(gòu)，將「一國兩制」當(dāng)中原來不太彰顯的黨的領(lǐng)導(dǎo)的元素明確地在組織法、機(jī)構(gòu)、制度元素上展現(xiàn)出來。

文章強(qiáng)調(diào)，「一國兩制」進(jìn)入新階段，需要譜寫新篇章?！敢粐鴥芍啤剐码A段需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升優(yōu)化特區(qū)政府賢能治理，對標(biāo)中央提出的建設(shè)「八大中心目標(biāo)群」戰(zhàn)略規(guī)劃，積極精準(zhǔn)有效融入粵港澳大灣區(qū)，對接「一帶一路」高質(zhì)量發(fā)展新格局，繼續(xù)承擔(dān)連接中國內(nèi)地與國際市場橋樑紐帶作用。

以下為評論文章詳細(xì)內(nèi)容：

全面管治權(quán)與中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化

田飛龍

（中央民族大學(xué)法學(xué)院副院長、全國港澳研究會理事）

「一國兩制」港澳先行，示範(fàn)臺灣，是中國完成國家和平統(tǒng)一與實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵性戰(zhàn)略與制度槓桿?！敢粐鴥芍啤褂兄羁痰闹袊诺渌枷肱c制度淵源，是「大一統(tǒng)」政治秩序與天下主義智慧的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，是中國共產(chǎn)黨立足馬克思主義的國際主義與世界體系大格局做出的偉大政治決斷與戰(zhàn)略謀劃。如今，「一國兩制」在港澳形成了相對完整的制度體系，憲法與港澳基本法共同構(gòu)成兩個(gè)特區(qū)的憲制秩序。這一憲制秩序?qū)凫兑环N框架性秩序，具有包容性、開放性和較大的創(chuàng)新空間，需要根據(jù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益以及港澳繁榮穩(wěn)定的發(fā)展演變，而進(jìn)行動態(tài)性的制度建設(shè)，以不斷豐富完善「一國兩制」制度體系。

從香港實(shí)踐來看，「一國兩制」制度體系的完善是應(yīng)對兩場重大「社會運(yùn)動」的結(jié)果，即針對2014年非法「佔(zhàn)中」和2019年修例風(fēng)波展開的積極制度建設(shè)，其指導(dǎo)性的法理原則是全面管治權(quán)。這一原則確認(rèn)和澄清了中央對港管治權(quán)的主權(quán)背景與治權(quán)譜系，為後續(xù)一系列制度建設(shè)提供法理正當(dāng)性。具體制度建設(shè)主要在後修例風(fēng)波背景下展開，以香港國安法和新選舉法為核心標(biāo)誌，以區(qū)議會制度改革和23條立法為制度配套，以實(shí)現(xiàn)香港由亂到治為制度目標(biāo)，構(gòu)建了更加系統(tǒng)完備的「一國兩制」制度體系，將全面管治權(quán)落到實(shí)處和要害處，同時(shí)更加嚴(yán)密精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)了中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一。上述具體制度建設(shè)的順利展開，取決於2019年以來中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化，即以集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為新的領(lǐng)導(dǎo)體制指導(dǎo)原則，從體制機(jī)制上理順了港澳治理的條塊關(guān)係與職權(quán)配置，增強(qiáng)了中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)威性、統(tǒng)一性和效率性。中央港澳辦是這一體制優(yōu)化的制度結(jié)晶。

以全面管治權(quán)為法理原則和制度建設(shè)方針，「一國兩制」制度體系與法治理性得以完善發(fā)展。新組建的中央港澳工作辦公室，承擔(dān)在貫徹「一國兩制」方針、落實(shí)中央全面管治權(quán)、依法治港治澳、維護(hù)國家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國家發(fā)展大局等方面的調(diào)查研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)職責(zé)。2024年12月20日，習(xí)近平主席在澳門回歸25周年大會上宣布「一國兩制」實(shí)踐進(jìn)入了新階段。這一「新階段」是以全面管治權(quán)的落地和中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化為關(guān)鍵標(biāo)誌和依據(jù)的。

一、全面管治權(quán)與「一國兩制」的國家理性自覺

香港回歸以來，中央對港方針長期被簡單化解讀為：第一，「一國兩制」就是「港人治港」、高度自治，淡化中央權(quán)力地位及其具體作用；第二，一切按基本法辦事，甚至將基本法作為「小憲法」，未能嚴(yán)格遵循憲法與基本法共同構(gòu)成的憲制秩序；第三，中央權(quán)力應(yīng)當(dāng)高度節(jié)制，對中央權(quán)力的憲制屬性與行使方式形成過窄解釋與轉(zhuǎn)化。上述理解對香港管治形成了深遠(yuǎn)的觀念和制度影響，造成「一國兩制」實(shí)踐過於偏重「兩制」，疏離「一國」，造成「一國兩制」的變形走樣。在十八大之前，儘管出現(xiàn)了1999年「居港權(quán)案」的憲制危機(jī)、2003年反23條立法的政治危機(jī)以及2004年以來的政改衝突、國民教育風(fēng)波等，中央治港仍主要依賴基本法和高度自治權(quán)，對憲法的制度性地位與作用理解運(yùn)用不足，僅僅依靠人大釋法和人大決定作為中央的危機(jī)介入機(jī)制，未能系統(tǒng)提出「一國兩制」的法理原則和制度體系建設(shè)目標(biāo)，也就未能建立中央權(quán)力的常態(tài)化法理與體系，造成「一國兩制」實(shí)踐的變形走樣。

2013至2014年期間，香港非法「佔(zhàn)中」蠢蠢欲動，香港政改鬥爭進(jìn)入深水區(qū)，涉及到香港「反對派」與外部干預(yù)勢力的深度勾結(jié)、顛覆行動甚至「顏色革命」，依靠常規(guī)的法治理論和法律工具已難以應(yīng)對。非法「佔(zhàn)中」的理論武器是「公民抗命」，在香港被轉(zhuǎn)義為「違法達(dá)義」，其實(shí)質(zhì)是以超實(shí)證的自然法觀念和「普世價(jià)值」凌駕於香港特區(qū)的實(shí)證法律之上，批判現(xiàn)有法律對民主價(jià)值的所謂壓制和約束，通過大規(guī)?！干鐣\(yùn)動」及集體違法行為，施壓迫使特區(qū)政府乃至中央作出重大政治妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)所謂的「真普選」。面對非法「佔(zhàn)中」的法理挑戰(zhàn)，以及對民主話語權(quán)的劫持，僅僅依靠特區(qū)政府的高度自治權(quán)及其法律機(jī)制已經(jīng)難以應(yīng)對，必須提出更為深刻與完整的「一國兩制」法理論述。

2014年6月10日，中央發(fā)布香港回歸以來第一份白皮書即《「一國兩制」在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》。這份白皮書的發(fā)布在「一國兩制」實(shí)踐中具有理論和政策里程碑意義，既是與「反對派」之「公民抗命」理論進(jìn)行的思想鬥爭，也是對「一國兩制」系統(tǒng)法理的回溯與重構(gòu)。白皮書最關(guān)鍵的法理貢獻(xiàn)在於提出了「全面管治權(quán)」的概念，重構(gòu)了「一國兩制」的法理原則與權(quán)力譜系。香港回歸，在法理意義上是恢復(fù)行使主權(quán)和重構(gòu)治權(quán)，客觀上出現(xiàn)了中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的二元體系，二者之間到底需要建立一種怎樣的法理關(guān)係與權(quán)力銜接機(jī)制，傳統(tǒng)上是通過主權(quán)論和授權(quán)論加以處理的，但不夠系統(tǒng)完備，存在規(guī)範(fàn)裂隙和理論薄弱環(huán)節(jié)。

全面管治權(quán)的法理論述彌補(bǔ)了上述不足，其規(guī)範(fàn)性內(nèi)涵包括：第一，中央全面管治權(quán)具有全面性和根本性，以中央對港主權(quán)為正當(dāng)性依據(jù)和憲制依據(jù)；第二，中央全面管治權(quán)具有完整的權(quán)力構(gòu)成與譜系，包括中央直接管治權(quán)、中央對特區(qū)的授權(quán)與調(diào)整權(quán)以及中央對所有授權(quán)的全面監(jiān)督權(quán)，這樣就從權(quán)力譜系意義上完成了「一國兩制」權(quán)力架構(gòu)的清晰構(gòu)圖，就不存在權(quán)力模糊地帶和爭議地帶了；第三，中央全面管治權(quán)的法理確立不代表對香港實(shí)行面面俱到的實(shí)際管治，而是與香港特區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一，尊重特區(qū)高度自治和主體管治責(zé)任，同時(shí)更加積極主動地展開中央管治權(quán)的制度建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建；第四，中央全面管治權(quán)所保護(hù)的核心法益是「一國兩制」中的「一國」，即國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益，而特區(qū)高度自治權(quán)所保護(hù)的是「一國兩制」中的「兩制」，即香港的繁榮穩(wěn)定，二者之有機(jī)結(jié)合構(gòu)成「一國兩制」的完整法益，全面管治權(quán)及其制度化填補(bǔ)了「一國」法益的制度保護(hù)漏洞。

從理論上看，全面管治權(quán)是主權(quán)的派生與治權(quán)化，是「一國兩制」權(quán)力譜系的內(nèi)在構(gòu)成，只是在既往的理論與實(shí)踐中遭到忽視，白皮書將其回溯展現(xiàn)出來，可視為對「一國兩制」初心與原意的規(guī)範(fàn)性解釋和實(shí)踐。全面管治權(quán)因聚焦主權(quán)的治權(quán)化、國家利益及其法治保護(hù)，而成為「一國兩制」國家理性自覺的核心標(biāo)誌。

二、全面管治權(quán)的制度化：涉港國安立法與民主新秩序

全面管治權(quán)及其法理論述，是應(yīng)對非法「佔(zhàn)中」的產(chǎn)物，但在「一國兩制」實(shí)踐中又具有顯著的規(guī)範(fàn)性價(jià)值並在後續(xù)的香港管治中起到了關(guān)鍵作用。2019年修例風(fēng)波在象徵意義上可視為「二次佔(zhàn)中」，因其主題延續(xù)了「普選」要求。但修例風(fēng)波相比非法「佔(zhàn)中」的危害性更大，突破了非暴力底線，採取勇武黑暴路線，全面顛覆癱瘓香港特區(qū)政府與香港法治秩序，是徹底的「顏色革命」，直接挑戰(zhàn)了「一國兩制」的制度底線、中央管治權(quán)威和國家安全。

在上述挑戰(zhàn)下，中央一方面全力支持特區(qū)政府止暴制亂，維護(hù)法治，同時(shí)在通盤思考港澳領(lǐng)導(dǎo)體制與「一國兩制」制度體系的重構(gòu)問題。香港變亂顯示出，僅僅依靠香港特區(qū)政府、高度自治權(quán)與基本法既有機(jī)制並不足以維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定，更別說維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益了。2019年10月份，十九屆四中全會提出「一國兩制」制度體系及其制度要目，為全面管治權(quán)的具體制度化提供政治要求和政策指引。

全面管治權(quán)在2014年提出後並未直接、大規(guī)模地制度化，中央仍試圖以基本法為依據(jù)、以經(jīng)濟(jì)民生為導(dǎo)向來治理「佔(zhàn)中」後的香港。筆者曾在《後佔(zhàn)中治港：法理與政治》（香港城市大學(xué)出版社，2017）一書中對此進(jìn)行過分析。2018年的「一地兩檢」和2019年初的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》就是以香港經(jīng)濟(jì)民生改善和融入國家發(fā)展大局為導(dǎo)向的，但並未能扭轉(zhuǎn)香港的「過度政治化」，沒能阻止修例風(fēng)波的爆發(fā)和蔓延。

針對修例風(fēng)波之亂，中央以全面管治權(quán)為法理原則和指導(dǎo)方針，結(jié)合「愛國者治港」的政治與法律內(nèi)涵，展開了以制度建設(shè)為中心的一整套「組合拳」治理，主要包括：第一，香港國安法的制定，這是「一國兩制」立法史上的創(chuàng)舉，是全面管治權(quán)的典範(fàn)行使，是憲法與基本法共同構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序的結(jié)構(gòu)性修補(bǔ)，更是「一國兩制」制度體系的有益增量，是香港「一國兩制」新階段一切制度改革與政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵前提；第二，新選舉法的引入，即完善香港選舉制度改革，確立「愛國者治港」的法律內(nèi)涵和邊界，實(shí)現(xiàn)反中亂港者出局，構(gòu)建以愛國者為主體的賢能型良政善治體系，推動香港民主文化與生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革，徹底終結(jié)「顏色革命」的體制內(nèi)誘因和不穩(wěn)定因素，中央治港第二份白皮書《「一國兩制」下香港的民主發(fā)展》（2021）對此有系統(tǒng)權(quán)威的論述；第三，香港區(qū)議會制度改革與「愛國者治港」基層網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，夯實(shí)了香港繁榮穩(wěn)定的社會政治基礎(chǔ)，對香港「反對派」的「本土主義」根源和力量網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行制度性清理；第四，23條立法的完成，這是在上述制度建設(shè)初見成效的基礎(chǔ)上進(jìn)行的、補(bǔ)課式的立法，既完善了香港特區(qū)國安法網(wǎng)，又進(jìn)一步構(gòu)建了中央全面管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的制度體系，基本完成了修例風(fēng)波以來香港由亂到治的重大制度建設(shè)，為香港順利轉(zhuǎn)入由治及興的新階段提供完備的制度保障。

全面管治權(quán)制度化的核心標(biāo)誌是香港國安法與新選舉法，二者分別在法治與民主層面重構(gòu)了「一國兩制」制度體系，將國家權(quán)威與國家利益轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，為「一國兩制」行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更加嚴(yán)密的制度保障。筆者在《香港新秩序：國安與民主的雙重變奏》（橙新聞出版社，2021）中對上述制度建設(shè)過程與意義進(jìn)行過深入探討。區(qū)議會改革是香港民主新秩序的基層延伸建構(gòu)。23條立法的完成是香港特區(qū)政府承擔(dān)的維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的具體體現(xiàn)，是對香港國安法的相容、銜接與補(bǔ)充。全面管治權(quán)的制度化在上述立法中典範(fàn)呈現(xiàn)，但並未窮盡，後續(xù)仍有動態(tài)制度建設(shè)的課題與空間，比如涉港涉外的制度建設(shè)與反制鬥爭領(lǐng)域。全面管治權(quán)及其構(gòu)建的「一國兩制」法理體系，是「一國兩制」法治理論發(fā)展的標(biāo)誌性成就，其制度化的已有成果則成為「一國兩制」制度體系的顯著增量。

三、中央港澳辦與中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化

2023年3月16日，中央發(fā)布《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中的「中央港澳工作辦公室」改革內(nèi)容引起各界廣泛關(guān)注和討論。論者多謂新體制有利於中央對「一國兩制」的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這自然沒錯(cuò)，但新體制更是國家整體戰(zhàn)略與制度改革的重要組成部分，需於整體精神上理解和定位。

直觀來看，從「國務(wù)院港澳辦」到「中央港澳辦」，是港澳工作領(lǐng)導(dǎo)體制從行政中心向黨的領(lǐng)導(dǎo)中心轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵標(biāo)誌。這次對港澳工作領(lǐng)導(dǎo)體制的改革力度非常大，而且制度屬性也非常明確，就是將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由原來的國務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)變成黨中央的辦事機(jī)構(gòu)。這一方面是對既往改革探索成果的總結(jié)與制度化，即過去幾年，尤其是修例風(fēng)波以來，中央調(diào)整和強(qiáng)化港澳工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，厲行改革並逐步探索成熟了一個(gè)定型的體制框架，本次方案予以接納和制度化；另一方面實(shí)際上是將「一國兩制」當(dāng)中原來不太彰顯的黨的領(lǐng)導(dǎo)的元素明確地在組織法、機(jī)構(gòu)、制度元素上展現(xiàn)出來。黨的領(lǐng)導(dǎo)這樣一個(gè)中國憲法上的根本原則以及最本質(zhì)的特徵也會依法體現(xiàn)在未來「一國兩制」的新階段與新篇章當(dāng)中。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為「一國兩制」的關(guān)鍵憲法元素獲得具體機(jī)構(gòu)承載和具體政策落實(shí)。

根據(jù)改革方案，中央港澳辦是有非常鮮明且健全的職能去全面準(zhǔn)確地落實(shí)「一國兩制」裏面的最高原則的，也能更好地體現(xiàn)全面管治權(quán)的權(quán)威性和行動邏輯，更好地去指導(dǎo)特區(qū)政府用好高度自治權(quán)，實(shí)行好「愛國者治港」、「愛國者治澳」，做好融合發(fā)展和服務(wù)國家現(xiàn)代化、國際化的大局工作。中央港澳辦的職能更加科學(xué)、立體、系統(tǒng)化，我們從改革方案裏看到，其最根本的任務(wù)是全面準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)「一國兩制」方針。相比原來的國務(wù)院港澳辦，中央港澳辦站位更高，領(lǐng)導(dǎo)力更強(qiáng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督的力度、方法和政策工具更加健全。實(shí)際上它把有一定分散性的機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照集中統(tǒng)一的方式歸併到了中央港澳辦的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中了。所以未來中央港澳辦的工作重心，也就是改革方案裏面所提到的落實(shí)中央的全面管治權(quán)以及推動香港繁榮穩(wěn)定、良政善治。

四、新階段的香港發(fā)展目標(biāo)和治理前景

「一國兩制」進(jìn)入新階段，需要譜寫新篇章。對香港而言，「一國兩制」的新階段需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，需要提升優(yōu)化特區(qū)政府的賢能治理，需要對標(biāo)中央提出的香港建設(shè)「八大中心目標(biāo)群」的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要更加積極精準(zhǔn)有效地融入粵港澳大灣區(qū)，對接「一帶一路」高質(zhì)量發(fā)展新格局，同時(shí)繼續(xù)承擔(dān)起連接中國內(nèi)地與國際市場的橋樑紐帶作用。

新階段的香港仍然必須是開放包容和國際化的香港，是中國與世界互動的戰(zhàn)略性槓桿。中央近些年的所有制度改革與政策配置，根本出發(fā)點(diǎn)在於維護(hù)「一國兩制」的安全有效運(yùn)行條件，排除內(nèi)部激進(jìn)本土勢力和外部干預(yù)勢力的勾結(jié)與破壞，保障推動香港更好承擔(dān)起良政善治的主體責(zé)任以及形成更強(qiáng)有力的國際競爭力體系。

新階段的香港仍將堅(jiān)持「一國兩制」方針，貫徹憲法與基本法共同構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序，改善經(jīng)濟(jì)民生，堅(jiān)持普通法制度和司法獨(dú)立，發(fā)展符合「一國兩制」規(guī)律和要求的民主制度和民主生態(tài)，包容整合不同光譜人士參與香港民主、治理和建設(shè)，同時(shí)與國家緊密互動配合以做好反制外部干預(yù)的制度鬥爭準(zhǔn)備，以及承擔(dān)基於香港特色和優(yōu)勢的大國外交和全球治理新功能，提升香港作為國際化大都市的內(nèi)涵、品質(zhì)、能力與吸引力。在民族復(fù)興與人類和平發(fā)展的新周期裏，我們確信有「一國兩制」方針的全面準(zhǔn)確指導(dǎo)，有中央港澳辦的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有憲法與基本法的憲制保障，有全面管治權(quán)和高度自治權(quán)相結(jié)合的制度理性引導(dǎo)，香港「一國兩制」的新階段與新篇章一定會更加美好。

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副院長、全國港澳研究會理事）

（來源：大公報(bào)A11：評論 2025/02/15）